| abstract
| - Le régime législatif et réglementaire applicable dans les départements et les régions d’outre-mer (Guadeloupe, Guyane, Martinique, Réunion) est celui de la métropole. Il peut faire l’objet d’adaptations. Les départements et régions d’outre-mer peuvent également se voir reconnaître le droit de fixer les règles applicables sur leur territoire.
* Applicabilité de plein droit du droit métropolitain Conformément au principe d’identité législative posé par l’article 73 de la Constitution, les lois et règlements s’appliquent de plein droit, et donc sans mention spéciale, dans les départements et régions d’outre-mer. Ce principe prévaut depuis la loi n°46-451 du 19 mars 1946 qui a érigé la Guadeloupe, la Guyane, la Martinique et la Réunion en départements d'outre-mer. Les départements d'outre-mer ayant vécu, jusqu'en 1946, sous le régime de la spécialité, la loi du 19 mars 1946 a prévu l'extension par décret aux départements d'outre-mer des textes législatifs et réglementaires antérieurs à cette date. Le Conseil d'Etat a interprété l'habilitation de la loi comme autorisant également l'adaptation par décret du droit existant (avis du 12 novembre 1946 puis, CE Ass., 4 février 1949, Chambre syndicale des agents généraux d'assurance de la Martinique, Rec. p. 49). L’habilitation, prolongée à plusieurs reprises (en dernier lieu par l’article 35 de la loi n° 48-24 du 6 janvier 1948), a fixé pour terme à ces opérations d'extension le 31 mars 1948. Dès lors, les textes législatifs et réglementaires antérieurs à 1946 qui n'ont pas été étendus, avec ou sans adaptation, aux départements d'outre-mer ne sont toujours pas applicables dans ces collectivités.
* Adaptations tenant aux caractéristiques et contraintes particulières des départements et régions d’outre-mer 1°) Notion d’adaptation En vertu de l’article 73 de la Constitution, les lois et règlements « peuvent faire l’objet d’adaptations tenant aux caractéristiques et contraintes particulières de ces collectivités. » Cette nouvelle rédaction de l’article 73 de la Constitution, issue de la loi constitutionnelle du 28 mars 2003, élargit les cas dans lesquels sont possibles des adaptations, qui étaient auparavant limitées aux mesures « nécessitées …par la situation particulière» de ces collectivités. La jurisprudence a précisé la portée de cette règle sur deux points : l’exigence de caractéristiques et contraintes particulières ; l’ampleur des adaptations possibles. Le Conseil constitutionnel exerce un contrôle sur l’existence de caractéristiques et contraintes particulières justifiant des adaptations et, en leur absence, déclare inconstitutionnelles les dispositions prises (décision n° 2004-503 DC du 12 août 2004). Le juge administratif se livre à un contrôle identique pour les dispositions de nature réglementaire. Le Conseil constitutionnel vérifie que l’ampleur des mesures d’adaptation n’excède pas ce qu’autorise l’article 73 de la Constitution. Il estime que les mesures d'adaptation, lorsqu’elles sont justifiées, "ne sauraient avoir pour effet de conférer aux départements d'outre-mer une organisation particulière, prévue par l'article 74 de la Constitution pour les seuls territoires d'outre-mer" (cf. décision n°82-147 DC du 2 décembre 1982 et, avec des nuances et des précisions complémentaires, décision n°84-174 DC du 25 juillet 1984). Il apprécie dès lors si les mesures proposées n’excédaient pas les mesures d’adaptation tenant aux caractéristiques et contraintes de ces collectivités. Le Conseil d'Etat se livre à un contrôle de même nature (CE, 29 avril 1957 Charneau ; CE, 9 février 1983 Esdras et autres) et a rappelé que l'adaptation ne doit pas porter atteinte à l'esprit général du texte ; il ne peut, indique-t-il, "être fait échec au principe d'assimilation que le législateur a voulu faire prévaloir" (CE, 4 octobre 1967, époux Butel). Le juge de l’excès de pouvoir exerce également un contrôle sur l’appréciation au terme de laquelle le pouvoir réglementaire estime que les éléments propres aux départements d’outre-mer justifient qu’il soit procédé à une adaptation (CE, 10 novembre 2004, Ass. Droit de cité). 2°)Auteur des adaptations a) Adaptations réalisées par l’Etat Sous les réserves précédemment exposées, et selon les besoins des départements et régions d’outre-mer, l'application des lois et règlements peut être, par une mention expresse, exclue, différée ou liée à des mesures d'adaptation, qu'elles soient obligatoires ou facultatives. Les mentions les plus communément utilisées dans les textes sont les suivantes : ·exclusion des départements ou régions d'outre-mer du champ d'application du texte : "les dispositions de la présente loi ne sont pas applicables en Guadeloupe, en Guyane, en Martinique et à la Réunion..." ; ·application différée : "les dispositions de la présente loi entreront en vigueur en Guadeloupe, en Guyane, en Martinique et à la Réunion à compter..." ; ·application liée à des mesures d'adaptation : "les modalités d'application de la présente loi en Guadeloupe, en Guyane, en Martinique et à la Réunion sont fixées par décret en Conseil d'Etat" (mesures d'adaptation obligatoires relevant du pouvoir réglementaire) ; "des décrets en Conseil d'Etat peuvent, en tant que de besoin, adapter les dispositions de la présente loi en Guadeloupe, en Guyane, en Martinique et à la Réunion " (mesures d'adaptation facultatives relevant du pouvoir réglementaire). Si cependant, à l'examen, une mesure réglementaire d'adaptation prévue par la loi ne paraît pas nécessaire pour ces collectivités, il suffit que les décrets d'application comprennent une simple mention d'application aux départements d'outre-mer et soient contresignés par le ministre chargé de l'outre-mer. La détermination de l'autorité de l’Etat compétente pour procéder aux adaptations ne déroge pas au droit commun de la répartition des compétences. Comme l'a rappelé le Conseil constitutionnel, dans sa décision n° 82-152 DC du 14 janvier 1983, les mesures d'adaptation "relèvent, selon leur objet, de la voie législative ou de la voie réglementaire", et, lorsqu'il s'agit de simples mesures d'application d'une disposition législative, "même si elles doivent comporter une certaine adaptation à la situation des départements d'outre-mer, c'est à l'autorité réglementaire qu'il appartient normalement de les prendre, sous le contrôle de la juridiction compétente pour en apprécier la légalité". Le Conseil constitutionnel a ultérieurement confirmé que le pouvoir réglementaire n'a pas besoin d'une habilitation législative pour prendre des mesures d'application adaptées à la situation de ces collectivités (décision n° 90-277 DC du 25 juillet 1990). b) Adaptations réalisées par les départements et régions d’outre-mer Le législateur a, en vertu du deuxième aliéna de l’article 73 de la Constitution, la faculté d’habiliter les départements et régions d’outre-mer à décider eux-mêmes les adaptations des lois et règlements dans les matières où ils exercent leurs compétences. Une loi organique est toutefois nécessaire pour fixer dans quelles conditions et sous quelles réserves le législateur pourra donner de telles habilitations, qui ne pourront en tout état de cause intervenir lorsque seront en cause les conditions essentielles d’exercice d’une liberté publique ou d’un droit constitutionnellement garanti. C. Compétence des collectivités pour fixer les règles applicables sur leur territoire Les départements et régions d’outre-mer, à l’exception de la Réunion, peuvent, pour tenir compte de leur spécificité, être habilités par la loi à fixer eux-mêmes les règles applicables sur leur territoire dans un nombre limité de matières pouvant relever du domaine de la loi, à l’exception de celles mentionnées au quatrième alinéa de l’article 73 de la Constitution (nationalité ; droits civiques ; garanties des libertés publiques ; état et capacité des personnes ; organisation de la justice ; droit pénal ; procédure pénale ; politique étrangère ; défense ; sécurité et ordre publics ; monnaie ; crédit et changes ; droit électoral). L’article 73 de la Constitution prévoit qu’une loi organique devra au préalable intervenir pour fixer dans quelles conditions et sous quelles réserves le législateur pourra donner de telles habilitations, qui ne pourront en tout état de cause intervenir lorsque seront en cause les conditions essentielles d’exercice d’une liberté publique ou d’un droit constitutionnellement garanti. La loi organique pourra également préciser la liste des matières dans lesquelles les collectivités ne pourront en disposer.
* Modalités d’entrée en vigueur des textes Aucune mesure spéciale de promulgation et de publication des lois et règlements n’est requise. Ce sont les règles normales d’entrée en vigueur fixées par l’ordonnance n° 2004-164 du 20 janvier 2004 relative aux modalités et effets de la publication des lois et de certains actes administratifs qui s’appliquent. Les lois et règlements entrent ainsi en vigueur à la date qu’ils fixent ou, à défaut, le lendemain de leur publication au Journal officiel de la République française. Toutefois, l’entrée en vigueur de celles de leurs dispositions dont l’exécution nécessite des mesures d’application est reportée à la date d’entrée en vigueur de ces mesures.
* Consultations Lorsqu'un texte prévoit de manière générale la consultation des conseils généraux ou des conseils régionaux, la consultation des assemblées locales des départements et des régions d'outre-mer est requise dans les mêmes termes que celle des assemblées locales homologues de métropole. Un régime de consultations propre aux départements et régions d'outre-mer a en outre été mis en place. Des consultations facultatives particulières sont également prévues. A. Consultations obligatoires 1°) Consultations obligatoires de droit commun Le régime de consultation obligatoire a d’abord été institué par l’article 1er du décret n° 60-406 du 26 avril 1960 relatif à l'adaptation du régime législatif et de l'organisation administrative des départements de la Guadeloupe, de la Guyane, de la Martinique et de la Réunion aux termes duquel : "tous projets de loi et décret tendant à adapter la législation ou l'organisation administrative des départements d'outre-mer à leur situation particulière seront préalablement soumis, pour avis, aux conseils généraux de ces départements...". Le législateur avait par ailleurs prévu la consultation des régions d'outre-mer dans certaines hypothèses. Ce régime a été remanié par la loi d’orientation pour l’outre-mer n° 2000-1207 du 13 décembre 2000, dont l’article 44 a introduit dans le code général des collectivités territoriales des articles relatifs aux cas dans lesquels doivent être consultés les départements et les régions d’outre-mer. Les conseils généraux et régionaux sont consultés sur les projets de loi, d’ordonnance ou de décret comportant des dispositions d’adaptation du régime législatif et de l’organisation administrative de ces départements et régions (art. L. 3444-1 et L. 4433-3-1 du CGCT) ainsi que sur les propositions d’actes de la Communauté européenne pris en application du paragraphe 2 de l’article 299 du traité instituant la Communauté européenne qui concernent leur département ou région (art. L. 3444-3 et L. 4433-3-2 du CGCT). Ce n’est que lorsqu’il apparaît que la question n’intéresse que la région ou le département que l’on peut s’en tenir à la consultation de l’assemblée correspondante. Même si les termes utilisés ne sont pas absolument identiques, il n’apparaît pas que le législateur ait entendu modifier la portée de l’obligation de consultation qui résultait du décret de 1960 à la différence près que celle-ci est étendue aux régions d’outre-mer et inclut désormais les projets d’ordonnance. L'interprétation qui en était faite demeure donc d’actualité. Interprétant les dispositions de l'article 1er du décret du 26 avril 1960 de manière stricte, le Conseil d'Etat avait exclu du champ de la consultation les arrêtés ministériels ou interministériels (CE, Section, 1er mai 1974, sieur Cozette et autres). Cette exclusion n’est pas remise en cause. Il avait également estimé que le décret du 26 avril 1960 n'obligeait pas le Gouvernement à soumettre préalablement aux conseils généraux des départements d'outre-mer les décrets appliquant dans les départements les mêmes règles que dans les départements de la métropole (CE, 27 octobre 1965, sieur Lallemand ; CE, 29 décembre 1995 assemblée des présidents de conseils généraux et autres). Là encore, cette interprétation continue de s’imposer. Le Conseil d’Etat a également considéré que la consultation n’est pas exigée dans l’hypothèse où un projet de texte prévoit qu’il n’est pas applicable dans le ressort géographique des départements et régions d’outre-mer, au motif qu’il s’agit d’une non application, et non à proprement parler d’une adaptation, du droit métropolitain (avis de la section de l’intérieur du Conseil d’Etat du 14 mai 2002). En revanche, les conseils généraux et régionaux doivent être consultés sur les dispositions qui tendent à rapprocher les dispositions en vigueur dans les départements et régions d’outre-mer et celles de la métropole mais laissent subsister des différences (avis de la section de l’intérieur du Conseil d’Etat, 13 novembre 1985 ; avis de l’assemblée générale du Conseil d’Etat du 30 avril 1997). Seule l’unification pure et simple des deux régimes dispense le Gouvernement de cette consultation. La consultation est ainsi obligatoire lorsque le texte prévoit une mesure économique, sociale ou financière particulière ou édictée dans des termes particuliers pour ces régions et départements. Cette obligation s’étend aux dispositions particulières ayant trait à l’organisation des services de l’Etat (avis de la section des travaux publics du 18 décembre 1984 et de la section de l’intérieur des 23 mars 1993 et des 20 et 27 avril 2004). La consultation ne s’impose en revanche pas lorsque les modifications apportées sont de pure forme et constituent une simple grille de lecture des dispositions applicables en métropole. Il peut par ailleurs se déduire de deux décisions juridictionnelles (CE, 1er mars 1974 sieur Cozette et autres ; CE, 16 mai 1980 Chevry et autres) que n’entrent pas dans le champ de l’obligation de consultation les mesures concernant les éléments de rémunération et les indemnités spécifiques aux fonctionnaires de l’Etat servant dans les départements et régions d’outre-mer. En cas de doute sur l’obligation de recueillir l’avis des conseils généraux et des conseils régionaux, les services élaborant ce texte consulteront les services du ministre chargé de l’outre-mer. 2°) Consultations obligatoires particulières Les conseils généraux et les conseils régionaux doivent être consultés sur toute décision d’attribution d’autorisation délivrée en application des articles L. 33-1 et L. 34-1 du code des postes et communications électroniques pour les réseaux ou services locaux ou interrégionaux (consultation effectuée par l’Autorité de régulation des télécommunications) (art. L. 3444-4 et L. 4433-3-3 du CGCT) ainsi que sur les projets d’attribution ou de renouvellement des concessions portuaires et aéroportuaires concernant ces départements et régions (art. L. 3444-5 et L. 4433-3-4 du CGCT). Les conseils régionaux sont obligatoirement consultés sur : - tout projet d'accord international portant sur l'exploration, l'exploitation, la conservation ou la gestion des ressources naturelles, biologiques et non biologiques, dans la zone économique exclusive de la République au large des côtes de la région (article L.4433-15) ; - tout décret en Conseil d’État précisant les modalités de transferts de compétences au profit des régions en matière de gestion et de conservation des ressources biologiques de la mer (article L. 4433-15-1 du CGCT) ; - les programmes de prospection et d’exploitation des ressources minières (article L. 4433-17 du CGCT) ; - les programmes d'exploitation et les modifications de tarifs soumis par les compagnies françaises à l'approbation de l'Etat pour les liaisons aériennes et maritimes desservant ces régions (article L. 4433-20 du CGCT). La loi peut par ailleurs prévoir, au cas par cas, pour l’élaboration de ses mesures d’application, la consultation des départements ou régions d’outre-mer. B. Consultations facultatives et pouvoir d'initiative des assemblées locales des départements et régions d'outre-mer Les conseils généraux et les conseils régionaux d'outre-mer peuvent présenter des propositions de modification ou d'adaptation des dispositions législatives ou réglementaires en vigueur ainsi que toutes propositions relatives aux conditions du développement économique, social et culturel de la région. Ils peuvent également faire au Premier ministre toutes remarques ou suggestions concernant le fonctionnement des services publics de l'Etat dans le département ou la région (articles L. 3444-2 et L. 4433-3 du CGCT) et adresser au Gouvernement des propositions pour l’application du paragraphe 2 de l’article 299 du traité instituant la Communauté européenne (articles L. 3444-3 et L. 4433-3-2 du CGCT). Ces conseils peuvent adresser au Gouvernement des propositions en vue de la conclusion d’engagements internationaux concernant la coopération régionale entre la République et les Etats de la mer Caraïbe ou les Etats voisins de la Guyane ou les Etats de l'océan Indien ou d’accords avec des organismes régionaux des aires géographiques correspondantes (articles L. 3441-2 et L. 4433-4 du CGCT). Ils peuvent également saisir le Gouvernement de toute proposition tendant à l’adhésion de la France à ces mêmes organismes régionaux (articles L. 3441-7 et L. 4433-4-5 du CGCT). Les conseils régionaux peuvent par ailleurs être saisis pour avis de « tous projets d'accord concernant la coopération régionale en matière économique, sociale, technique, scientifique, culturelle, de sécurité civile ou d'environnement entre la République française et les Etats de la mer Caraïbe ou les Etats voisins de la Guyane... (ou) les Etats de l'océan Indien" (article L.4433-4 du CGCT). Des consultations facultatives peuvent également être prévues par des textes particuliers. A titre d’exemple, l'article 4 du décret n° 60-406 du 26 avril 1960 dispose que "les chambres de commerce et les chambres d'agriculture des départements d'outre-mer pourront être appelées, par les soins du ministre... (chargé des départements et territoires d'outre-mer), à donner leur avis sur les projets de loi et dispositions réglementaires d'adaptation concernant les questions relevant de leur compétence". C. Délais et moment de la consultation 1°) Délais de consultation L’avis est, s’agissant des consultations obligatoires de droit commun, réputé acquis en l’absence de notification au représentant de l’État d’un avis exprès dans un délai d’un mois à compter de la saisine. Ce délai est réduit à quinze jours en cas d’urgence sur demande du représentant de l’État (articles L. 3444-1 et L. 4433-3-1 du CGCT). En toute hypothèse, le défaut d'avis au terme du délai prévu ou le refus d'émettre un avis, ne bloquent pas la procédure et le Gouvernement peut poursuivre celle-ci. Toutefois, il doit établir que l'assemblée locale a bien été saisie et mise en mesure de se prononcer. 2°) Moment de la consultation Il convient que les conseils généraux ou régionaux puissent disposer d’un délai minimum pour instruire une demande d’avis. Leur consultation doit dès lors intervenir suffisamment tôt pour que le recours à la procédure d’urgence demeure exceptionnel. Le Conseil d'Etat devant être consulté en dernier lieu, il convient de faire en sorte que la saisine des assemblées locales, lorsque leur consultation est obligatoire, soit intervenue à une date telle que leur avis puisse être rendu ou le délai qui leur est accordé pour ce faire expiré, avant l'examen du texte par la Haute assemblée lorsque celui-ci est requis. D. Sanction du défaut de consultation 1°) Consultations obligatoires Le Conseil d’Etat, lorsqu’il examine un projet de décret ou de loi, sanctionne le défaut de consultation ou l’absence d’avis alors que le délai accordé à la collectivité pour se prononcer n’est pas encore expiré, en disjoignant les dispositions d’adaptation (avis de l'assemblée générale du Conseil d'Etat, 2 septembre 1985). La méconnaissance de cette obligation entraîne l’annulation des dispositions réglementaires en cause (CE. 8 juin 1979, société anonyme des planteurs de canne associés et C.O.S.U.R.M.A.). Elle ne saurait en revanche entraîner l’inconstitutionnalité d’un projet de loi. La doctrine du Gouvernement étant toutefois de ne pas passer outre aux disjonctions opérées par le Conseil d'Etat sur ce point, les ministères veilleront au respect des formalités de la consultation, lorsque cette dernière est obligatoire. 2°) Consultations facultatives Conformément à la jurisprudence relative aux consultations, l'autorité administrative peut renoncer à prendre le texte avant même que la consultation soit achevée. Elle conserve, après consultation, la possibilité d'apporter au projet toutes les modifications qu'elle juge utiles sans être obligée de saisir à nouveau l'assemblée compétente. Le texte qui a fait l'objet d'une telle consultation facultative peut enfin être modifié ou abrogé sans que la consultation soit renouvelée. Il convient en revanche, lorsqu’une consultation facultative a été mise en œuvre, d’attendre pour déposer un projet de loi ou prendre un décret ou une ordonnance, que les collectivités consultées aient rendu leur avis, ou que le délai qui leur était imparti pour ce faire soit expiré. E. Portée de l’avis A une exception près, la loi ne prévoit pas la suite qui doit être réservée aux consultations. Seul l'article L.4433-3 du Code général des collectivités territoriales organise, et en termes de procédure uniquement, la suite à donner aux voeux du conseil régional. Il prévoit que, saisi de propositions ou d'observations relatives notamment à des dispositions législatives ou réglementaires en vigueur ou en cours d'élaboration, "le Premier ministre accuse réception dans les quinze jours et fixe le délai dans lequel il apportera une réponse au fond". D'une manière générale, le Gouvernement n'est pas tenu de suivre l'avis des assemblées locales. Toutefois, il devra indiquer au Conseil d'Etat, puis au Parlement ou, dans le cas d'un décret simple, dans le rapport au Premier ministre, les raisons pour lesquelles il n'a pas suivi cet avis. Conformément à la jurisprudence sur les consultations obligatoires (voir Vignette – Les consultations préalables), le texte qui, après avis des assemblées locales, a été transmis au Conseil d'Etat ou déposé au Parlement ne doit pas comprendre de dispositions traitant de questions dont les assemblées locales n'auraient pu débattre.
|
![[RDF Data]](/fct/images/sw-rdf-blue.png)